Proses Pembentukan UU Pokok Agraria No. 5 Tahun 1960

Dipetik dari Buku Petani & Penguasa: 

Dinamika Perjalanan Politik Agraria Indonesia

(Noer Fauzi, 1999: 64-69)

Terbentuknya Undang-undang Pokok Agraria melalui proses yang panjang (Harsono, 1970:94 dan seterusnya). Pada 12 Mei 1948 dengan Surat Penetapan Presiden No. 16, Soekarno menetapkan dibentuknya Panitia Agraria Yogyakarta (PAY) yang bertugas untuk menyusun hukum agraria baru dan menetapkan kebijaksanaan politik agraria negara.

Panitia ini diketuai oleh Sarimin Reksodiharjo, dengan anggota yang terdiri dari penjabat utusan dari kementerian dan jawatan-jawatan, wakil organisasi-organisasi petani yang juga anggota KNIP, wakil dari Serikat Buruh Perkebunan dan ahli-ahli hukum, khususnya ahli hukum adat. PAY hanya dapat menghasilkan karyanya dalam sebuah laporan yang disampaikan kepada Presiden 3 Februari 1950. Atas dasar pertimbangan perpindahan kekuasaan negara ke Jakarta, kemudian PAY dibubarkan pada 9 Maret 1951 oleh Soekarno, melalui SK Presiden No. 36 tahun 1951, dan diganti dengan Panitia Agraria Jakarta (PAJ). Panitia ini mempunyai tugas yang hampir sama dengan PAY. PAJ juga diketuai oleh Sarimin Reksodiharjo.

Melalui Keputusan Presiden tanggal 29 Maret 1955, No. 55 tahun 1955, dibentuk Kementerian Agraria. Yakni di masa kabinet Ali Sastroamidjojo I. Kementerian ini ditugaskan antara lain untuk memperjuangkan pembentukan undang-undang agraria nasional yang sesuai dengan pasal 38 ayat 3, dan pasal 25 dan 37 ayat 1 Undang-undang Dasar Sementara.

Panitia Agraria Jakarta tetap bekerja, walaupun ketuanya kemudian diganti oleh Singgih Praptodihardjo. Akhirnya, PAJ juga dibubarkan karena dianggap tidak mampu menyusun Rancangan Undang-undang. Melalui Keputusan Presiden RI 14 Januari 1956, No. 1 tahun 1956, kemudian dibentuklah Panitia Negara Urusan Agraria yang diketuai oleh Soewahjo Soemodilogo (sekretaris jenderal Kementerian Agraria) dan beranggotakan pejabat-pejabat pelbagai Kementerian dan Jawatan, ahli-ahli hukum adat dan wakil beberapa organisasi petani.

Dengan menggunakan semua bahan hasil panitia-panitia agraria sebelumnya, Panitia Negara Urusan Agraria (Panitia Soewahjo) berhasil menghasilkan RUU pada 6 Februari 1958, yang diserahkan pada Menteri Agraria. Pada tahun ini juga Panitia Soewahjo dibubarkan, karena tugasnya telah selesai.

Dengan beberapa perubahan sistematika dan perumusan sejumlah pasal, maka rancangan Panitia Soewahjo tersebut dijadikan dokumen yang dikenal sebagai rancangan Soenarjo. Rancangan ini diajukan oleh Menteri Agraria Soenarjo kepada Dewan Menteri pada 15 Maret 1958. Rancangan ini disetujui oleh Dewan Menteri pada sidangnya yang ke-94 pada 1 April 1958, untuk selanjutnya diajukan kepada DPR dengan Amanat Presiden tanggal 24 April 1958 No. 1307/HK.

Pembahasan di DPR dilakukan dalam beberapa tahap. Jawaban terhadap pemandangan umum DPR terhadap Rancangan Soenarjo ini diberikan oleh Menteri Agraria Soenarjo, pada sidang pleno DPR tanggal 16 Desember 1958. Selanjutnya, diputuskan bahwa DPR memandang perlu mengumpulkan bahan-bahan yang lebih lengkap. DPR membentuk panitia adhoc yang diketuai oleh AM. Tambunan. Panitia adhoc ini banyak memperoleh masukan dari Seksi Agraria Universitas Agraria (yang diketuai oleh Prof. Notonagoro) dan Ketua Mahkamah Agung, Wirjono Prodjodikoro. Namun, pembicaraan sidang pleno selanjutnya menjadi tertunda-tunda.

Sehubungan dengan Dekrit Presiden 51 juli 1959, tebtang berlakunya kembali UUD 1945, maka Rancangan Undang-undang Pokok Agraria Soenarjo, yang memakai dasar UUDS, ditarik kembali dengan surat Pejabat Presiden tanggal 23 Mei 1960 No. 1532/HK/1960.

Setelah disesuaikan dengan Undang-undang Dasar 1945 dan Manifesto Politik Indonesia (yaitu pidato Presiden Soekarno pada 17 Agustus 1959), dalam bentuk yang lebih sempurna dan lengkap diajukan Rancangan Undang-undang Pokok Agraria yang baru oleh Menteri Agraria Sadjarwo. “Rancangan Sadjarwo” itu disetujui oleh Kabinet Inti dalam sidangnya pada 22 Juli 1960 dan oleh Kabinet Pleno dalam sidang pada 1 Agustus 1960. Dengan Amanat Presiden tanggal 1 agustus 1960 No. 2584/HK/60 rancangan tersebut diajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong (DPR-GR).

Setelah selesai dilakukan pemeriksaan pendahuluan, pembahasan di sidang-sidang komisi yang bersifat tertutup, pemandangan umum, sidang-sidang pleno pada 14 September 1960 dengan suara bulat DPR-GR menerima baik rancangan UUPA itu. Semua golongan di DPR-GR, baik Golongan Nasionalis, Golongan Islam, Golongan Komunis, dan Golongan Karya, menyetujuinya.

Pada hari Sabtu, 24 September 1960, rancangan undang-undang yang telah disetujui oleh DPR-GR itu disahkan oleh Presiden menjadi Undang-undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria, yang menurut diktumnya yang kelima dapat disebut, dan selanjutnya memang lebih terkenal sebagai Undang-undang Pokok Agraria (UUPA). UUPA diungkapkan di dalam Lembaran Negara tahun 1960 No. 104, sedang penjelasannya dimuat di dalam Tambahan Lembaran Negara No. 2043.

Dengan ditetapkannya UUPA, maka sistem hukum kolonial yang menyangkut hukum agraria seluruhnya dicabut, peraturan-peraturan itu adalah Agrarische Wet (S. 1870-55), Domein-verklaring, Algemene Domeinenberklaring, Koninkljk Besluit serta Buku II Kitab Undang-undang Hukum Perdata, khususnya mengenai bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, kecuali ketentuan-ketentuan Hypotheek.

Sebagai pengganti, UUPA meletakkan nilai-nilai baru yang merupakan dasar-dasar utama penjabaran pasal 33 ayat 2 UUD 1945. Pengaturan dalam UUPA sebenarnya tidaklah terlalu banyak, hanya meliputi 70 pasal, 4 bab, 5 bagian. Sedikitnya, pengaturan pasal-pasal dalam UUPA menempatkan UUPA sebagai undang-undang yang singkat dan terbatas, dan membutuhkan undang-undang pendukungan atau pun pelabagai peraturan pelaksana yang bersifat melengkapi atau menjabarkan kehendak pasal-pasal UUPA. Dengan demikian, UUPA berfungsi sebagai sumber dan dasar hukum tertinggi. Kebutuhan penjabaran lebih lanjut dalam peraturan-peraturan lain juga disebabkan karena posisi UUPA yang oleh pembentuk undang-undang memang dimaksudkan untuk menjadi peraturan yang inti yang hanya berfungsi mengatur hal-hal pokok tentang dasar-dasar hukum agraria nasional, yang akan merubah sistem serta politik hukum agraria kolonial.

Sebagai suatu sistem dan tata hukum agraria baru, nilai-nilai yang terdapat dalam UUPA diambil dari Hukum Adat, yang pada masa kolonial direndahkan posisinya dan dianggap hukum kaum tidak beradab. Pasal 5 UUPA menyatakan bahwa hukum adat yang digunakan sebagai sumber hukum UUPA adalah hukum adat yang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara, persatuan bangsa, sosialisme Indonesia, serta tidak bertentangan dengan UUPA itu sendiri atau undang-undang lainnya, dan terakhir bersandar pada hukum agama. Ini berarti bahwa sumber hukum adat yang diakui dalam UUPA adalah nilai-nilai yang sesuai dengan tujuan fungsi bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, berupaya meningkatkan kesejahteraannya, memerdekakan masyarakat dalam arti ekonomi maupun politik, serta menganut paham kebangsaan yang menolak penguasaan dan pemilikan tanah di tangan segelintir masyarakat saja, penggunaan tanah lebih ditujukan untuk rakyat, khususnya rakyat petani. Hukum adat dipandang akan lebih sesuai dengan kesadaran hukum rakyat, lebih sederhana dan lebih mampu menjamin kepastian hukum.

Dari UUPA dapat dilihat adanya upaya untuk merealisasikan kehendak memerdekakan dan mensejahterakan rakyat dan menghapuskan praktek-praktek eksploitatif pemerintah kolonial, baik kaum kapitalis asing maupun kaum feodal.